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编号:建议11724号
建议主题:破解“三农”问题的突破口是农村土地制度改革
建议类别:综合类
建议人: 张戈 政治面貌:中共党员
提交时间:2011-05-28 14:09:51
内容:破解“三农”问题的突破口是农村土地制度改革
“三农”问题的症结在于没有解决城市和农村人财物双向流动的制度性障碍问题,改革开放以来,城市就像是“抽血机”,不断将农村的人财物优质资源抽走,造成农村危机、农业危机、农民危机!要解决三农问题必须从城市的角度看农村,从农村的角度看城市,然后站在国家和历史的角度看待统筹城乡发展问题。
简述:农村土地按使用性质分为耕地和非耕地,耕地使用制度适宜采取“股田制”,在制度设计上要同时保障农民放弃经营管理后不失权、不失利、不失业;宅基地、集体公益用地以及停办乡企用地等非耕地是广大农民的宝贵财富,应建立城乡建设用地统筹机制,要建立农村富余建设用地退出机制和城镇建设用地实行增减挂钩,占补平衡,农村富余建设用地应指标化,用地指标应掌握在农民手中,建立政府主导的城乡建设用地指标交易市场,使建设用地指标在进入市场挂牌交易时实现证劵化,在交易中实现建设用地指标的保值增值,真正让农民的财产收入增加,吸引社会资本向农村流动并获益,同时政府可在交易环节征税从而收益。
详文:随着城镇建设的不断加快,城市建设用地紧张的矛盾日益激烈,同时由于农村人口不断向城镇转移,农村建设用地利用率越来越低的问题也逐渐突出;城市建设用地要占用耕地,农村富余建设用地无法“退房还农”, 耕地保护与建设用地之间的矛盾也愈演愈烈,建设用地与耕地保护的矛盾以及农村与城镇建设用地之间的矛盾,已经成为社会经济发展的重大障碍,于此同时,城乡“二元结构”矛盾也越来越严重,社会资源不断加速向中心城市集中,“老弱病残留守村”和“流动人口城中村”现象越来越严重,由此引发的社会矛盾正在加剧,据国家统计局2008年2月28日发布的数据,当前我国城镇人口59379万人,占总人口的44.9%,这个数字的统计口径是以常驻人口为基准的,实际生活在城镇的人口应大于这个数据,据本人初步调查,在我省部分农村“80后无农民”已不是少数现象,农村空置宅基地约占10%-25%,长期由留守老人看护的宅基地占50%以上,同时由于生源短缺,农村学校大规模“撤校并点”,被撤并小学约占30%,初中约占25%,另一方面进入城镇的农村流动人口拥有城镇住房者(包括建制镇以上城镇)比例很小,人民群众对城镇住房需求意愿强烈,于此同时对农村住宅的依赖度越来越低。另据了解,还有不少乡镇企业和原农村集体组织公共事业用地利用率较低,这部分农民和农村经济组织有偿放弃建设用地的意愿,而且这部分人还会越来越多,因此我认为推动统筹城乡建设用地改革的时机已经成熟。为此我在参考成都等地改革试点的基本经验的基础上,经过认真分析和思考认为:破解矛盾的办法就在矛盾之中,利用农村闲置建设用地补充城镇建设用地不足,就能使这一系列矛盾逐步得到化解,要通过推动“以统筹城乡建设用地为核心”的统筹城乡综合改革,激活农村闲置资产(主要是富余建设用地)的价值,吸引社会资本向农村转移,在保护耕地的前提下,鼓励农村富余建设用地“退房还农”,让自愿放弃富余建设用地者获得政府补偿和建设用地指标,使社会资本在市场上追逐建设用地指标,促进社会资源和市场要素突破“二元结构”实现双向流动,整体推动统筹城乡发展。统筹城乡综合改革的核心是统筹城乡建设用地以及相关配套改革,具体意见和建议如下:
一、加快统筹城乡建设用地改革,促进城乡社会资源和市场要素双向流动。
统筹城乡建设用地改革的目的是通过鼓励农村富余建设用地“退房还农”来补偿城镇建设用地所占用的耕地,在确保耕地总量不减少的前提下保障城镇建设用地。实现这一改革目的关键是革除束缚农村富余建设用地不能退出和不能与城市建设用地挂钩的制度性障碍,充分发挥和利用土地级差收益规律的作用,用农村富余建设用地指标吸引社会资本向农村流动,使市场要素突破“城乡二元结构”实现双向流动。统筹城乡建设用地改革的核心内容是建立“四项基本制度”,即建立耕地保护制度、农村富余建设用地指标分配和监管制度、完善城镇建设用地制度以及建立农村建设用地指标交易市场制度。
1、建立耕地保护制度,鼓励自愿放弃农村富余建设用地并复垦,使农业用地得到补偿。
建立耕地保护制度是统筹城乡建设用地的前提,其核心是建立耕地保护基金(以下简称基金)用于奖励和补偿将富余建设用地(包括宅基地)恢复为耕地或林地的行为。
建立耕地保护制度的目的是:鼓励和保护农民放弃富余建设用地并将建设用地复垦为林地或农地,使城镇建设用地所占用的农地得到补偿,同时为城镇建设用地置换出征地指标。
建立耕地保护基金应以政府主导,可鼓励社会资本参与;基金主体应以各级地方人民政府为主,宜由省级人民政府设立专业机构管理;基金来源宜以城镇建设用地补偿款划拨为主导,以社会资本资源参与为补充;基金的用途是作为政府对自愿放弃建设用地的农民和农村集体经济组织的补偿;补偿方式宜为长期的、分期的、定期的。
基金经营收益来源主要有两个方面:一是获取与耕地补偿款相对应的一定比例的城镇建设用地指标,并在政策指导下进入建设用地指标交易市场进行交易;二是从农村富余建设用地指标交易费中获得一定比例的收益。
2、建立农村富余建设用地指标分配及监管制度,保障退出者合法收益和持有人的合法权益。
建立农村富余建设用地指标核发和监管制度是统筹城乡建设用地的难点,关键是在完全尊重中退出者自愿的原则下,保证退出者收益的公平性和公正性,杜绝非法占有农村建设用地者趁机“合法化”和集体公共事业富余建设用地指标被侵占或流失。
农村富余建设用地指标是农村集体经济组织或宅基地拥有者获得财产补偿和增值的合法有价凭证,应实行实名制,持有人可以按照政策规定的土地级差比例在购买保障性住房时冲抵购房款,冲抵数额不低于构成保障性住房的土地成本部分,不需要保障性住房的持有人可以自主在农村建设用地交易市场进行交易获取现金收入,农村集体组织持有的富余建设用地指标交易必须在政府直接监管下进行交易,确保农民收益。
鼓励符合资质要求的开发商通过参与规划内城镇保障性住房建设获取农村建设用地指标,允许社会资本通过农村建设用地指标交易市场获取农村建设用地指标(成交时应缴纳保障性住房建设补偿费),符合资质要求的开发商所获指标可按相关政策换取城镇国有有偿划拨建设用地,政府依法保护合法持有农村建设用地者的合法权益。
农村富余建设用地指标(以下简称指标)应由县级以上人民政府成立专门组织进行核发,由省级人民政府成立专门机构进行监管,应由县级以上国土资源管理部门核实其拥有建设用地的合法性,由所在地人民政府核实其“退房还农”的实际面积,由所在村级集体组织出具收回宅基地证明及“退房还农”证明,由合法持有人交回宅基地使用权证并出具自愿放弃宅基地声明;如出现权属纠纷可由专门组织进行裁决或由人民法院判决。
农村富余建设用地指标分配政策由省级人民政府制定,分配政策包括初始分配和再分配政策,初始分配是指自愿放弃农村建设用地者在获取农村富余建设用地指标时,按照一定比例将其中一部分交由省级政府支配,其中公共事业用地或乡镇企业用地交付比例应明显大于宅基地;再分配指省级政府根据城镇建设规划将获得的指标分配到各级地方政府,各级政府所获指标达到规定量时即可在规划区依法征得等量国有开发建设用地,所征土地优先用于城镇保障性住房建设。省级人民政府在制定用地分配政策时应充分保障自愿放弃农村建设用地者和积极参与城镇保障性住房建设参与者的利益。
农村富余建设用地级差政策由省级人民政府根据各地经济发展水平和建设用地市场情况制定,如有调整应发布公告并及时通知指标持有人换证。
3、完善城镇建设用地制度,鼓励和保护社会资本积极投入保障性住房建设。
完善城镇建设用制度是统筹城乡建设用地的关键点,其核心是必须持有农村建设用地指标才可以获得政府有偿划拨的城镇建设用地,否则只能通过“招拍挂”获得开发用地,政府要制定好有偿划拨土地与“招拍挂”土地的价差政策以及建设用地指标保护价政策,在保障政府征地资金充足的同时,切实使积极参与城镇保障性住房的开发商受益。
4、建立农村建设用地指标交易市场制度,吸引和鼓励社会资本进入,使农村建设用地指标在市场作用下实现公平分配和保值、增值。
建立建设用地指标交易市场是统筹城乡建设用地的重点,包括有形市场和无形市场,要充分发挥土地价差规律的作用,使农村富余建设用地指标在统一的、公开的、公平的、公正的市场条件下实现有序交易,使得更多资本进入城镇保障性住房建设,使建设用地指标在市场规律的作用下持续增值,使更多的农村建设用地向城镇集中,同时促使农村存量资产增值,使更多农村人口受益;同时政府可以根据市场交易价格的变化,合理把握改革的进度,控制农村建设用地指标供应总量和城市建设用地征地计划。
二、统筹城乡建设用地必须纳入统筹城乡综合改革,做好农村土地集中整理,城乡建设发展统一规划,农村生活保障体系建设、小城镇建设等配套改革。
1、农村土地集中整理工作是一项基础性工作,对于统筹城乡建设用地十分必要。要通过农村土地集中治理,一方面进一步对合法拥有农村建设用地使用权的确权,清理非法占有农村建设用地的行为,为防止侵害他人合法权益和防止集体公共建设用地权益流失打好基础;另一方面,进一步落实农村承包经营土地再延长“三十年不变”的政策,对农民的承包经营权进一步确权,防止农民承包经营权受到侵害,清理非法占用耕地行为。
2、城乡建设发展统一规划,统筹城乡建设科学发展。省会城市、地级市、县级市以及县城和建制镇应根据其自然条件、交通区位和历史地位等进行综合定位,合理确定其发展规模以及建设标准和产业布局,尽可能避免重复建设或盲目建设造成社会资源的大量浪费,建议省级人民政府统筹城乡建设发展规划,应推动立法来切实维护规划的严肃性,同时应加大对规划部门的支持力度,确保城乡建设规划具有统一性和前瞻性,为加快我省重点城镇建设和新农村建设提供有力保障。
3、加快农村保障体系建设,妥善解决农村人口和城镇低水平人口的社会保障问题,促进城乡社会经济和谐发展。尤其是随着城镇化建设步伐的加快,农村老龄化问题更加严重,尤其是转移到城镇不久的人口因安居问题面临巨大压力,其留在农村的父辈生活更加艰巨,其社会保障问题不容忽视,应引起社会各方面的高度关注。
4、统筹考虑“三农问题”,加速小城镇建设。在加速城镇化建设的同时应统筹考虑农村、农业和农民问题,“八零后”无农民现象 “老弱病残留守村”,“空心村”现象,应引起各级政府的高度关注,新农村建设和现代农业建设需要新型农业生产组织者和劳动者,因此在加速城镇建设过程中应加速小城镇建设,中重视中心城市建设的同时重视小城镇建设,尽快改变农村落后面貌,创造必要条件吸引新型农业组织者和劳动者进入农业生产领域。
三、鼓励和吸引社会各界广泛参与,“由点到面”稳步推进统筹城乡综合改革。
统筹城乡综合改革涉及到社会各个层面,利益关系十分复杂,历史影响十分深远,建议各级党委和政府切实加强领导和指导,按照“科学发展观”的要求,把“发展为了人民”、“发展依靠人民”、“发展成果有人民共享”作为指导思想,动员和鼓励社会各层力量广泛参与,为此提以下几点建议:

建议:1、建议政策研究部门组织学术理论界加大调查研究力度,加速改革政策的研究和制定,用全面、系统、科学的理论和政策指导改革,切实降低改革成本;政府相关部门应深入实际调查研究,全面系统的掌握民情民意以及相关数据信息,抓住主要矛盾和焦点问题,制定好解决预案。
2、慎重确定统筹城乡综合改革示范试验区,稳步推进改革步伐。建议选择农村建设用地富余量较大,农村人口转移量较大,小城镇建设条件较好的典型区域作为改革试点,鼓励一批本土开发水平较高、开发实力较为雄厚的开发企业参与示范实验区建设,确保改革取得实质性突破,发挥好实验示范效应。
3、在改革试验阶段要加大财政资金的支持力度,加大对各方参与者的支持力度,在政策上要予以适当优惠。
4、改革必然涉及突破现有政策和法规的领域,应统一思想认识,解放思想,打破条块利益本位保护的潜规则,破除陈旧观念,用有“利于人民、有利于经济发展、有利于社会进步”的观点看待这项改革。
以上观点不适用于“城中村”改造。
统筹城乡综合改革是一项大命题,统筹城乡建设用地是一把“金钥匙”,在当前历史条件下,唯有建设用地能够促使城乡社会资源双向流动,城乡两个层面对建设用地的社会需求已经显现,顺应人民群众意愿,改革体制和制度束缚,打破城乡二元结构,增加农民财产性收入,对于扩大内需,转变经济增长方式具有重大现实意义和深远的历史意义。
由于本人获取相关信息的渠道以及信息量有限,加之水平有限,难免优势偏薄,但本人志愿能为推进此项改革尽微薄之力,以期起到抛砖引玉之作用,以上意见和建议如有不妥,真诚欢迎各界同仁斧正。



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