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编号:建议8874号
建议主题:建议逐步废除劳动教养制度
建议类别:时政类
建议人: 凤&仙 政治面貌:群众
提交时间:2011-01-06 22:18:52
内容:劳动教养制度自1955年创设,至今已50多年。五十多年的运行中,全国劳动教养场所共收容教养了500多万人,对巩固政权、维持社会政治稳定、维护治安秩序发挥过重要作用。但是,随着国家的发展和不断融入世界,依法治国进程的加快,国家尊重和保障人权入宪,这项制度存在的问题日益凸显,已成为建设社会主义法治国家需要解决的重要问题。 一、废除:理性的选择
冷静思考,劳动教养制度存在不少问题,尤其是背离现代法治精神,在理念、价值观上存在的严重问题,非完善所能解决。
(一)背离党的执政理念,轻视人权保障。现代社会,法治与人权保障,已成为一个国家文明程度的标志。我们党在第十五次全国代表大会上明确提出了依法治国,建设社会主义法治国家的要求。继十五大特别是十六大以来,党响亮提出“以人为本”的执政理念后,十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,再次明确提出党“尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由”。在今年修改的新宪法中,“国家尊重和保护人权”,第一次明确写进了国家的根本大法。这充分说明我们党和国家更加重视人民在社会中的地位,更加重视在全党树立民本思想,把尊重和保障人权提到了执政本质的高度。进一步意识到,作为义务主体的国家和执政党,在管理和施政活动中应当充分尊重并有效保障人权。劳动教养没有法定根据、不经法定程序,长时间限制一个人的人身自由,有违党的执政理念,落后于时代要求。
(二)措施的严厉性与其性质严重背离。劳动教养是一种行政措施,适用对象是有违法行为,不够刑事处分的人。但从劳动教养的期限、剥夺被劳动教养人员的人身自由程度看,却比适用犯罪人的管制和拘役两种刑罚还要严厉。管制的期限为3个月以上2年以下,拘役的期限为1个月以上6个月以下,而劳动教养的期限则为1至3年,必要时还可延长1年;被判处管制的犯罪人,在原居住地执行,属限制部分人身自由的开放性刑罚,被判处拘役的犯罪人,就近执行,每月可以回家1至2天。被劳动教养的人,则要收容于专门的警卫森严的劳教场所执行,节、假日一般只能就地休息。不仅如此,刑法对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子,依法还可适用缓刑,而劳动教养则没有这类规定。
劳动教养的这种严厉性,使人们都习惯于把劳改与劳教混为一谈,视劳教与劳改一样,是“坐牢”。即使国家机关,也常常把二者相提并论,统称为“两劳人员”,有时甚至等同起来,如全国人大常委会1981年通过的《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》,其中第1条规定:“劳动教养人员逃跑的,延长劳动教养期限。劳动教养人员解除劳动教养后三年内犯罪,逃跑后五年内犯罪的,从重处罚……”。第3条规定:“劳教人员、劳改罪犯对检举人、被害人和有关的司法工作人员以及制止违法犯罪行为的干部、群众行凶报复的,按照其所犯罪行的法律规定,从重或者加重处罚”。这里,就是把劳教人员与劳改罪犯放在同一个层面上来对待的。这种行政处罚与刑事处罚内在逻辑的颠倒,还导致实践中出现不正常的现象:在有的共同犯罪中,构成犯罪的共犯被判管制、拘役或有期徒刑缓刑,而不构成犯罪的从犯却反而被劳动教养1年以上;有的案件如盗窃,盗窃财物的数额相差不大,按犯罪处罚的可能判刑几个月,而被劳教的可能关1至3年,使得“违法不如犯罪,劳教不如判刑”,严重影响了法律的统一性和严肃性。
(三)有违宪法和相关基本法律。《中华人民共和国宪法》第三十七条规定:"中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。"而劳动教养不经正当的司法程序,不需审判,甚至被劳教人员没有上诉的权利,仅劳动教养委员会审查,事实上由公安机关或有关领导决定,就可限制公民人身自由长达3年,还可延长至4年。
《中华人民共和国立法法》第八条规定:“对公民政治权利的剥夺,限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。”《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定:“限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。”第十条规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”而有关劳动教养的规定,主要是由行政规章设定,却赋予了有关部门长时间限制和剥夺公民人身自由的权力。
(四) 违反我国已签署的国际公约。1998年10月中国政府签署了《公民权利与政治权利国际公约》,该公约第九条第一款规定:“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”长时间剥夺人身自由的决定只有通过正当程序由法院作出判决,才符合国际人权保护的公约。如果劳动教养制度不废,它将损害我国政府的国际形象。
(五)规则重复,处罚不一,有悖公正。经核对,劳动教养的对象和违法构成要件,与治安管理处罚的对象和违法构成要件基本重复,这意味着,同一个违法行为有两个处罚规则和处罚幅度。比如,依照《劳动教养试行办法》的规定,对聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安,不够刑事处分的,可决定1年以上3年以下劳动教养。而依照《治安管理处罚条例》的规定,结伙斗殴,寻衅滋事等尚不够刑事处罚的,只能处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告。又如,依照《劳动教养试行办法》的规定,有扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序,妨碍公务,不听劝告和制止的行为之一的,不论情节轻重,后果如何,均可决定1年以上3年以下劳动教养。而依照《治安管理处罚条例》的规定,有扰乱机关、团体、企业、医疗、教学、科研不能正常进行的行为之一,尚未造成严重后果不够刑事处罚的,只能处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告。同一违法行为,处理结果差距甚大,严重不公。
二、制度:行政与刑事法律衔接
废除劳动教养,处罚体系不会留下空白。一般违法行为,可按治安管理处罚条例处理,构成犯罪依刑法为据处罚。
(一)劳动教养的对象及变化。1955年8月在机关“肃反”运动中,劳动教养制度创设。中共中央《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》中指出:“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子,除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而继续留用的以外,分两种办法处理。一种办法,是判刑后劳动改造。另一种办法,是不能判刑而政治上又不适于继续留用,放到社会上又会增加失业的,则进行劳动教养”。可见,这时的劳动教养对象是“反革命分子”和“其他坏分子”。1956年1月《国务院关于劳动教养问题的决定》规定,劳动教养的对象是以下4种人:1、不务正业,有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为,违反治安管理,屡教不改的;2、罪行轻微,不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子,受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分,无生活出路的;3、机关、团体、企业、学校等单位内,有劳动力,但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序,受到开除处分,无生活出路的;4、不服从工作的分配和就业转业的安置,或者不接受从事劳动生产的劝导,不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。1982年国务院转发公安部关于《劳动教养试行办法》,该办法规定劳动教养的对象为以下六种人:1、罪行轻微,不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子;2、结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中,不够刑事处分的;3、有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为,屡教不改,不够刑事处分的;4、聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安,不够刑事处分的;5、有工作岗位,长期拒绝劳动,破坏劳动纪律,而又不断无理取闹,扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序,妨碍公务,不听劝告和制止的;6、教唆他人违法犯罪,不够刑事处分的。之后,人大“决定”和相关法规又增加了一些劳动教养对象,如赌博,制作、出售或传播淫秽物品,强制戒除后又吸食、注射毒品,经公安机关处理后又卖淫、嫖娼等类人员。
(二)现行行政和刑事法律规定违法、犯罪行为种类。1994年5月颁行的《中华人民共和国治安管理处罚条例》,对77类行为规定了治安处罚。这些行为包括:扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身和公私财产权利、妨害社会管理秩序、违反消防管理、违反交通管理、违反户口或者居民身份证管理、赌博或者为赌博提供条件、制作、 复制、出售、 出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品、严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼、 严厉禁止违反政府规定种植罂粟等毒品原植物、非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳等等,几乎涵盖了社会生活各个方面。1997年修订实施的《中华人民共和国刑法》,就严重违法行为规定了危害国家安全罪、 危害公共安全罪、 破坏社会主义市场经济秩序罪、生产、销售伪劣商品罪、走私罪、妨害对公司、企业的管理秩序罪、破坏金融管理秩序罪、金融诈骗罪、危害税收征管罪、侵犯知识产权罪、扰乱市场秩序罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、扰乱公共秩序罪、妨害司法罪、妨害国(边)境管理罪、妨害文物管理罪、危害公共卫生罪、破坏环境资源保护罪、走私、贩卖、运输、制造毒品罪、组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫罪、制作、贩卖、传播淫秽物品罪、危害国防利益罪、贪污贿赂罪、渎职罪、军人违反职责罪等,共几百个罪名,也涵盖了社会生活的各个方面。
(三)行政和刑事法律对劳动教养对象的涵盖分析。从上述列举分析看出,劳动教养制度初创时期,带有政治色彩的处理对象,如“反革命分子”、“坏分子”、“反社会主义的反动分子”等等,已经不复存在,不需要有劳动教养措施,进行“强制教育”、“安置就业”。之后扩大的对象中,除卖淫、嫖娼、吸毒等几种对象外,其他各类对象,现行行政法律和刑事法律都已涵盖和包括。这就从对象的角度说明,没有必要再单独设立法律对这类社会关系进行调整。劳动教养废除后,原劳教对象,可分别依据“治安管理处罚条例”和“刑法”处理。卖淫、嫖娼、吸毒等可能被立法者认为是一种个人的自愿行为,不损害他人,不危及社会治安,没有定入《治安管理处罚条例》和《刑法》。今天如果认为必要,立法者还可以通过程序,立法补入,大可不必为此不顾成本维持一项并不科学的制度,何况这几种对象也不是“劳动教养试行办法”所定,而是后来补充规定的。
(四)治安管理处罚措施与刑罚衔接。《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的处罚措施有三种:拘留、罚款、警告。限制人身自由的拘留处罚为最重,最高15天。《中华人民共和国刑法》规定的刑种主刑有5种,分别是死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘役、管制;可以单独适用的附加刑有3种,分别是罚金、剥夺政治权利、没收财产。限制人身自由最轻的刑罚是拘役,1个月以上6个月以下,数罪并罚不超过1年。拘役的底限与拘留的高限相差仅15天,更何况比拘役更轻的刑罚还有部分限制人身自由的管制和可以单独适用的罚金等三种附加刑。可见,两种处罚措施是相衔接的。就处罚措施而言没有真空,排除了劳动教养制度存在的空间。
(五)现行法律不因废除劳动教养制度而矛盾。劳动教养最初是对“反革命分子”和“坏分子”采取的一种措施。把他们集中起来,替国家做工,由国家发给一定的工资。1957年8月公布的《关于劳动教养问题的决定》,规定适用的范围是城市,对象由机关内部肃反时的“反革命分子”和“其他坏分子”扩大到其他人员,共4种人。这一时期,劳动教养既是强制性教育改造的一种措施,也是安置就业的一种方法。80年代以来,对象发生变化,安置就业功能消失,原来意义上的劳动教养制度失去了存在的价值。对扩大的对象进行劳动教养,尽管性质仍被确定为“强制性教育改造的行政措施”,但1986年全国人大常委会通过1994年修订发布的《中华人民共和国治安管理处罚条例》,所规定的三种治安处罚种类中,没有包括劳动教养。1996年全国人大通过《中华人民共和国行政处罚法》,该法规定的行政处罚种类有六种,也没有把劳动养作为行政处罚种类的一种加以规定。虽然处罚种类第七项有“法律、行政法规规定的其他行政处罚”的兜底条款,但第九条规定“限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定”,显然也排除了劳动教养。这就说明尽管劳动教养制度现实存在,立法者却未加肯定;同时也进一步说明治安管理处罚条例是直接与刑事法律相衔接的。废除劳动教养制度后法律之间并不因此而出现矛盾。
三、成本:小投入大转变
劳动教养制度今后的出路,有同志提出了完善的三种设想。一是在现有劳动教养管理委员会的基础上,通过对其进行改革,使之真正成为拥有基本设施、专职人员和实质权力的法定审批机构,领导和管理劳动教养工作。审批程序贯彻行政程序法的基本原则,并报请同级人民法院书面审查批准。二是使劳动教养刑法化,纳入承担刑事责任的一种方式的轨道。适用对象都是构成犯罪的人;并且都要通过人民法院裁决。借鉴英国的“治安法院”体制,在基层和中级两级人民法院创建“治安法庭”,专门负责此类案件的审理。案件由公安机关直接移送,程序可参照现行刑事诉讼法中的简易程序,大部分由法官独任审判。三是把这项制度改革成为保安处分的性质。
建议:
三种设想中第二种设想实质是废除劳动教养制度,不废除何谈刑法化?故,不是完善的问题。对这些轻罪案件采取简易的程序处理,有积极意义,但这是司法改革问题。第三种保安处分设想是一项全新制度,在国外大陆法系国家,这种制度主要适用于那些具有明显社会危险性的人员。它不是刑罚,也不同于刑罚,它不具有惩罚性,而是一种带有社会预防性的措施。这也是一种制度另设,必以废除现行劳动教养制度为前提。
借鉴国外有关“轻罪”和“违警罪”立法,把劳动教养制度刑法化,再考虑将现行刑法中的轻罪划入,单设一项制度,这是有创意的思路。但,这必将扩大犯罪范围,增加犯罪总量,社会未必接受;同时立这样的法还需要大量调查、论证工作,需大量时间,花大量成本。即便需要做这样的工作,也不是废除劳动教养制度所要解决的前提性问题。创设保安处分制度,也是一种很好的想法,可以在现行综合治理措施,比如,加强社区矫治措施等的基础上,提炼完善。但,我们要借鉴的保安处分,在国外适用的对象与我们的劳动教养不是一码事。没有必要等到花费大量成本创立保安处分制度后,再做废除劳动教养制度的工作。
第一种设想的问题:一是采取行政处罚措施长时间限制人身自由,有违人权保障要求,有违现代法治理念,损害党和国家的国际形象。按照现代法治原则,任何以公共权力机构的名义剥夺公民人身自由的行为,都必须由中立的司法裁判机关,通过司法听审或听证的方式做出,而不能由行政机构作最终决定。既然我们已经把依法作为治国方略,就应该遵循这一原则。二是人民法院“审查批准”,行使的是司法权还是行政权,若行使决定审批权,相对人不服处罚如何进行诉讼救济,不能得到诉讼救济,人权保障不就更难!而且,也不符合现代分权制衡原则,那是法院越权。若行使司法权,又如何与现行行政审判区分。三是单独专设一套机构,国家又将投入大量人力物力,成本太高,也未必必要。
我们不反对包括前面提到的措施在内的制度创新,那是另外研究的问题。前已论及现行意义上的劳动教养制度难有继续存在的空间,废除后现行的行政法体系和刑事法体系基本适应社会管理需要,不会留下大的制度性空白。废除运行了四十多年的劳动教养制度,不能不花费成本,也可能会有风险。但是,从操作层面分析实施难度不大,花费成本不会太高,风险也不会大。据资料显示,全国现有劳动教养场所300多处,收容教养人员几十万人。这些场所可作为劳改场所使用,管教干部也可继续留场,管理判处刑罚的服刑人员。在很小振动的情况下,既安置了人员,场地继续得到利用,又使劳改场所、管教干部少的矛盾得到缓解。对收容教养人员,可以分期分批清放。在作出废除劳动教养制度之前,在调查研究的基础上,对即将期满的人员先清放一批。之后,再根据收容教养人员的人身危险情况、违法性质,分批采取亲属等担保的方式逐步清放,或者完善社区矫治措施,放到社区进行教育。经过3到5年时间,只要措施得当,不会对社会治安的维护产生太大的负面影响,应该说可以平稳解决问题。
废除劳动教养制度是一项开拓性的、政治性很强的工作,我们知道立即实施有难度,时机可能尚不成熟。但是,急于进行完善此项制度的立法,绝非明智之举。上策是,暂不大动,但,朝废除的方向做工作、创造条件,时机成熟,待机而废。
此制寿终,标志国家法治更进步,政治更文明,昭示党和国家好形象,对建设富强文明的社会主义国家定有好处!



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第2楼 这个可能性不大
[ shen92512 ] 发表时间: 2011-01-08 20:58:19                                     [ 点评 ] [ 投诉 ]
第3楼 与现行法律相违背的制度,应该立即废除!
[ 权与法 ] 发表时间: 2011-01-18 10:30:38                                     [ 点评 ] [ 投诉 ]
与现行法律相违背的制度,应该立即废除!
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[ 120.33.95 ] 发表时间: 2011-01-31 23:52:29                                     [ 点评 ] [ 投诉 ]
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